2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是三大攻坚战完成之年。为此2019年中央经济工作会议决定继续实施积极的财政政策。值得注意的是，与2018年中央经济工作会议相比，2019年会议对积极财政政策的要求已经从“加力提效”转变为“大力提质增效”，具体表述是“2020年积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生”。这表明，为打赢2020年系列攻坚战，圆满完成全年经济社会发展目标，积极的财政政策应当从“数量扩张型”向“质量提升型”转变。这是党中央立足全局，坚持新发展理念而做出的重大战略安排，为落实这一决定有必要全面理解转变的缘由及如何进行转变。

一、从“加力提效”到“大力提质增效”：政策转变的必然性

不论是“加力提效”还是“大力提质增效”其实都是积极财政政策的一致表现：前者是后者的基础，后者则会进一步提升前者的整体政策水平;前者更注重前期数量投入绝对量的增加，后者更关注总量保持稳定增长前提下结构优化升级的问题。中央经济工作会议所提出的这个转变，本质上是在考虑宏观经济形势新变化的情况下继续保持宏观财税政策稳定、保持积极财政政策不变的总基调。但不可否认的是，这个转变也确实存在一定的客观现实基础：

第一，实现高质量发展是积极财政政策由“数量扩张型”向“质量提升型”转变的关键原因。简单来说，高质量发展意味着经济发展的衡量标准不能简单再着眼于GDP增幅一个指标，而是应该更加关注于就业的充分程度与民生的保障和改善状况等更能体现GDP质量和效益的指标。财政作为国家宏观调控的重要工具，理应积极转变思路，坚持“双重”经济调控思想，即积极实现“量”上的稳定增长与“质”上的稳步提升。同时，在实现“量”与“质”动态平衡的过程中更加向“质”倾斜，体现出高质量发展的应有之义。

第二，较长的财政支出扩张周期使得财政政策空间被极大压缩是当前主动提质增效的主要原因。受经济周期下行压力较大影响，自2008年全球金融危机以来，我国已经连续10余年实行积极财政政策，不断扩大的财政支出规模直接导致财政赤字规模不断加大。据中国财政科学研究院统计，截至2019年，我国年赤字额从9500亿元增加至2.76万亿元，年度赤字率也从低于1.5%升至接近3%左右。2019年的赤字额已相当于2004年全年一般公共预算收入总额。如此庞大的赤字额极大压缩了接下来进一步进行积极财政政策的赤字空间。再盲目增加财政支出总额非但不能取得预想的政策效果，反而可能诱发财政风险。

第三，大规模减税降费之后财政收支平衡压力进一步加大是财政政策必须更加注重资金使用绩效的重要原因。受近年来经济下行压力加大影响，我国已开展大规模的制度性减税降费。2013年之前，年度减税额最多5000多亿元。2013—2017年五年间累计减税3万亿元，年均达6000亿元。2018年减税突破1.3万亿元，2019年超过1.7万亿元。税收收入减少的同时是财政支出压力不断加大。收支失衡的风险倒逼财政部门必须主动调整财政支出结构，通过提升财政资金使用效率来弥补财政收入不足的困境，放弃只简单通过加大投入就能实现政策效果的传统路径。

二、提质增效的下一步努力方向

要想实现“大力提质增效”首先就应当理清提质增效的完整含义，或者说了解按照提质增效实行积极财政政策的思路变化。总的来看，所谓“提质”就是要求财政支出精准发力，找准问题的成因，并有针对性提出解决方案。所谓“增效”，就是要在已有财政制度设计的基础上压实责任、强化监督，不断提高资金的使用效率。

按照以上思路，不难发现“大力提质增效”应当从以下3个方面做出转变：

第一，转变财政政策设计思路，切实按照“以收定支，量入为出”的思路制定支出政策。应当充分理解当前财政收入增长已经进入中低速阶段，因此必须以更加谨慎的态度安排支出。特别是必须建立地方财政收入预测制度，并以预测数据为依据确定政府支出计划。

第二，在保持财政支出总量合理增长的同时，注意财政支出结构优化。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，积极财政并非只从需求侧发力。进一步考虑到当前经济发展面临的问题是结构性问题，因此在应对经济下行压力的大环境下推动高质量发展，一方面积极财政政策要继续通过实施逆周期调节适度合理增加支出扩大有效需求，稳住经济社会发展的底线，为实现结构调整创造宽松的环境;另一方面，要积极主动调整支出结构，精准发力，不断提高经济发展的质量。

第三，坚决压缩一般性支出，确保民生改善和重点领域的资金保障。传统的积极财政政策基本手段是减税降费和扩大投资支出。但两者均是通过财政赤字的大规模增加为支撑的，且支出的目的只是为了经济规模的增长，忽视了民生的改善和经济的协调发展。在供给侧结构性改革取代需求管理成为我国宏观政策的基调背景下，增列赤字并非支撑积极财政政策操作的唯一财源，可以通过大量削减一般性财政支出为减税降费和扩大对重点领域的投资支出腾出资金空间。节省下来的资金可以用来保障和改善民生，这与“节用裕民”原则一致，能够进一步增强人民的幸福感，切实提高发展质量。同时，通过加大对重点领域的投资可以实现“抓重点、补短板、强弱项”的目标，进一步提高经济发展水平。

站在新的历史起点上，面临新的挑战与风险，只有通过积极转变工作思路，找准当前经济社会高质量发展面临的财政困境，才能真正发挥财政是国家治理的基础和重要支柱作用，才能真正理解高质量发展对财政工作提出的新要求，最终也才能以更加务实积极的态度去应对当前面对的问题，确保经济运行在合理区间，确保经济增长“含金量”更高。