我不认为美国有什么重建一个国家的必要。我们先是在巴尔干地区特意这样做了，然后是在阿富汗，然后是伊拉克。

　　——美国国务卿 康多莉扎.赖斯

　　1.重新确定作用和任务。为提高能力，成功应对复杂的现代战场，美国迫切需要对国力中所有的作用和任务进行一次自上而下地重新审查。后者包括我们外交、情报、军事和经济影响的每一个组织。自冷战以来，在美国历次进行的海外干预中，都严重缺乏集思广益并了解各个组织的任务和能力。多年来，军队中的一些人批评他们国内机构的合作伙伴没有在海外工作中足够尽力，然而，国内机构的一些人却批评军队没有为他们的工作提供足够的安全保障。我逐渐认识到的，这种指责是浪费时间和过错的标志。真正的问题是：我们缺乏在类似伊拉克和阿富汗的这种冲突中，对每一支军队和国内合作机构所能够做出贡献的全面性的了解。相反，在我们要取得成功最需要的综合资源，和我们的政府所能承担的综合资源之间，有很大的差距。这种“能力差距”并不是哪一个机构的过错，它是由于在我们外交政策的解决方案中，政府并没有清楚地明确国力构成的各个机构所能做出的贡献。由于缺乏这种指导，我们未能建立起今天所需要的各类组织。

　　只需要看看国务院就会证明这一点。负责我们在地球上与世界各地180个国家的关系，是实施外交政策的最大力量，然而，国务院在海外的服务机构却只有11，000名雇员，对比美国军队中2000，000穿制服的人员，实在是一个很小的数字。2007年国务院的预算是95亿美元，然而五角大楼的预算却是每年近5000亿美元。越战时期，美国国际开发总署（USAID）大约有15，000名雇员。今天大概有3，000多人，使这个曾经强壮的组织比一个削减了的机构还小。同样，美国新闻署（USIA），冷战期间在公共外交方面成绩卓著，1999年削减了其独立机构的地位，剩余的部分被纳入了国务院。

　　由美国国会与行政部门和军方一起进行的部门间的审查将有助于减少我们现行体制中的不足。作为一个国家，我们必须决定各个机构在执行我国外交政策目标时起什么样的作用，并据此给予他们相应的资源。例如，当需要增加当地的发展能力时，我们应该是从农业部派出农业专家，从国务院派出管理专家，从司法部派派遣法律专家呢？还是因为最能调动和强迫人员部署到危险的地区，而从军队派出这些专家呢？无论答案是什么，需要形成条文并被领会，使担负责任的机构能够为以后紧急情况做好相应的准备。

　　一旦责任超出了传统战争的范围，建立起战后稳定，部门团队的各个成员必须调整它的组织以满足需要，以融进更广泛的政府体系中。这种调整有可能会导致更多的资源分配到我们国力中的非军事要素中去，例如国务院和美国国际开发总署，也有可能决定恢复一些我们需要的能力机构，例如美国新闻署。尽管如此，有一点是明确的，在这类冲突中，在那些我们的成功主要取决于国力中非动力学因素的地方，我们必须增加对国力中那些对计划影响最大的机构的资源保障。

　　我们还应该考虑如何更好地运用那些我们国力中最有效的非政府因素，例如大学，企业，以及在我们全球经济影响力中处于核心地位的的产业。例如，我们的大学充满了园艺师、工程师和经济学家，如果有需求并得到支持，就可以部署到那些有针对性的国家，以帮助非军事因素的发展和提高内阁的能力，就像今天某些情况下正在做的那样。尽管已经在冲突中实施了几年，国防部负责在伊拉克执行商业和维稳行动的特遣部队，已经尝试着把来自于美国本土的商业领袖和已经在伊拉克破产或者正在败落的工业领袖们结合到一起，共同努力，以改善伊拉克的经济潜力。我们应该期待着：在未来当实现我们目标的关键手段并不属于传统的军事领域时，把类似的模式应用于私营部门/政府整合。在战略安全方面，我们国家的经济实力往往是更重要的军事力量；而且，我们国家的财富以及人民才是其他国家所觊觎的，而不是军事力量。我们必须不断地研究如何创造性地利用这种国家力量中的影响因素，以支持我们海外的安全目标。

　　2.军事需要

　　一旦决定采用军事手段，我们这些身着军装的人必须承认：在现代冲突中，起决定性力量的有可能是往往并不主要的非动能因素。尽管我们必须保持克敌制胜的核心竞争力——传统作战能力，我们还必须给那些受战争影响的国家的人民以希望：由于我们的存在，对于他们及他们的孩子来说，生活将更加美好，而不是置之不理。换言之，与武力最终总能赢得胜利的想法相反的是，我们必须明白：并不是现代冲突中的所有问题都能够依靠一桶桶的枪支来解决。

　　另一个当代军队必须接受的事实是：不管他们喜欢与否，直到美国政府另行通知为止，政府已经决定，军队在很大程度上拥有国家建设的任务。虽然国家，国家的领导层以及军队因为冷战的结束已经取消了这一任务，我们一再致力于把国力恢复到这一领域。今天，美国军方是唯一能够与遭受战争破坏重建中的或失败了的国家合作，执行一些紧急任务的全国性组织。的确，自从冷战结束后，即使是在需求成倍增加的情况下，传统上在国家建设中发挥重要作用的一些国内组织的能力却显著减少。除非对美国政府各机构间的能力进行一次重大的重组，否则，军队将是国家建设中国家方式的选择。我们必须接受这个事实，而非抵制它，因为在我职业生涯中的大部分时间里我们都是在从事这项工作。

　　3.理顺我们的组织

　　我们的国家安全部门，尤其是军队，必须不断寻找理顺组织体系，同时增强内部横行一体化的方法。这是我们的许多敌人运用的方法，它可以使我们更多传统的“烟囱式”（指垂直管理体系）的机构处于不利的地位。我们不想破坏我们的体系，或者使它们只适合于不对称战争，不过它们确实需要改变。

　　不幸的是，我们许多的功能正处于官僚主义的发展速度，而不是处在用户需求的速度上。我们拥有加快情报共享的技术，但是遗留的烟囱式的审批程序会减缓这方面信息的转让。我们的敌人并没有在这种限制下运作。因此，他们往往围绕我们运行，特别是在信息环境下迅速变化的战场上。

　　帮助我们理顺军事机构的一个方法是为领导人和指挥员，重点是在向上和向下两个方面拓展指挥链。传统上，地面军事指挥员理解其上两级的意图，并把他们的意图向下两级覆盖。我坚信，在现代战场上，领导者需要把他们的关注点在各个方向上都扩展到三层或者更深的层次上。我不认为我们应该绕开指挥链或者微观管理基层分队，但是我从最近的战场经验中吸取了教训，我们的行动非常分散，而且在各个领域的行动是如此的不同，领导者应该让他们对行动的理解力超越传统战场上那些通常的工作。

　　我们还能够通过做更多的工作使横向一体化不受约束，以及加快知识迁移来理顺我们的结构。有时，战场上最关键的信息并非来自于指挥链，而是来自于外部资源。我们必须使那些最需要访问的信息不受历来实行的指挥链的过滤。与之密切相关的是，必须不断审查我们是如何分类和控制信息的。我认为我们在军事上有一种倾向，为那些迅速消失的或者根本不值得的信息进行过度分类。这有时会限制重要信息的划分渠道，小单位的领导人不能例行访问。从技术上来说，这个问题可以通过增加可行的工具来传播机密资料；但从文化上来说，我们可以利用更多的常识来帮助解决这个问题，首先决定哪些才是真正需要列为机密的资料。

　　4.拆分武力不是解决问题的方法

　　由于目前我们战争的复杂性，一些人认为我们应该重新把我们的部队安排成两个类型的单位：一些只负责高强度水平的战役，另一些按照设想和装备只应对低强度的战斗和典型的国家建设。在已经完成他们的工作之后，高强度的部队可以把工作移交给低强度的部队。这种解决方法根本不能长久，也负担不起：我们没有足够的资源把军队划分成“战斗”和“维稳”组织。相反，我们必须围绕武装部队内的所有组织着眼于发展全面行动的能力。话虽如此，随着陆军和海军陆战队在结束武力后增加现役任务，我们可以考虑增加并调整专门单位的比例，例如民政、工程、信息操作和其他一些在稳定行动中发挥关键作用的单位。

　　我们应该在如何训练外国军队和其他安全部队中采用同样的思维。我不认为在常规部队中建立一个永久性的“训练团”，帮助发展其他国家本土的安全部队（ISF）在军队最关注的范围之内。让特种部队去完成这项任务，这正好符合战区安全合作和其他外国内部日常防务任务需要的规模。相反，我们应该确保常规部队固有的灵活性，以便当任务对于特种部队来说太大时，支持其向国内安全部队转移。如果需求超出了特种部队的能力，培训和过渡小组从已经投放战区的美国常规部队和联军中选出。

　　从分派到战场上的军事单位中选取培训单位有两个优势。第一，合作伙伴关系在指挥和工作中已经形成：教练们属于该单位，他们知道在哪里进行实际操作，在哪里训练，在哪里寻求他们需要的后勤支持；更为重要的是，他们更容易得到后勤支持。另外，教练员和战斗人员可能已经建立起私人关系，这对此类型的任务来说是最理想的。这是不小的优势。在伊拉克，我从一个训练小组的领导人那里听说，与他领导下的美国合作伙伴单位相比，发展与伊拉克合作伙伴的关系更为轻松。

　　其次，国内安全部队训练单位的批评，往往停留在对于来自伊拉克和阿富汗的施训单位的训练方法上，我们始终没有给这些团队指派我们最好的领导人员。如果地面部队的指挥官知道，快速完成他们任务的方法，就是把他们的行动移交给国内安全部队，那么他们肯定会指派最好的人员来训练国内安全部队。我们应该采取这种做法，我们可能必须向战区指派更多的作战部队，但这是完成任务唯一正确的途径。不仅如此，这种资源选取战略将消除目前对那些精心挑选出来的，作为个人扩编人员在对外人员训练小组中工作的军官和军士的一些要求：具备特殊技能和经验。在过去3年，这种做法已经降低了部队的部署准备工作，使得整个军队的行动节奏不能得到确保。

　　5.统一指挥

　　在伊拉克和阿富汗，在统一指挥上经常违反战争原则。这种缺陷造成的意外后果是任务失败的危险和不必要的伤亡。鉴于技术进步使我们前所未有地感知战场态势，显著降低误伤的次数，不能确保统一指挥抑制了我们协调和同步行动计划的执行能力，同时也使敌人更容易造成我方军队及平民的伤亡。我相信，这些违反统一指挥的大多数事件是制度对抗和不惜一切代价建立联盟的结果，有时只是不能有效组织和管理这类复杂任务的疏忽。

　　例如，当前部署在阿富汗的指挥和控制（C2）系统甚至超出了军事专家的理解。政治上可能需要这样的安排，但是在阿富汗的指挥和控制系统却支持了这样一条定理：与其与盟友联合作战还不如单独作战。由于一些盟国限制性条款的增加，我们在阿富汗的指挥和控制系统牺牲了统一指挥、排斥了战场上的行动意识和有益的战略通信。

　　如果北约继续想在军事行动中密切相关，特别是在非对称的安全环境中，那么真正的转变是必需的。指挥和控制也是我们必须与其他盟友解决的一个挑战，因为有可能在更多的案例中，我们本着“自愿结盟”原则发动的战争，有很多成员基本上不在现存条约组织之内。由于总是需要建立联盟，即使只是为了加强我们行动的合法性，我们必须制定解决方案，提高我们的统一指挥和效力。

　　当讨论统一指挥时，北约和联合行动通常来说是一个容易的目标，因此纯粹的美军内部行动，对于我们的现代战争来说将是十分重要的，而这可能正好是一个问题。我们在军事中学到统一指挥的重要性，因此当我们看到违反这一原则的情形时，我们非军事的对口单位却看不到这一点。在和平时期，这种违反原则只不过会由于考虑预算或者领土争端导致官僚主义式的争吵。不过，在战争条件下，毋庸置疑，这意味着生命的代价并减少我们成功的机会。例如，我知道很少有人反对在伊拉克和阿富汗省级重建组（PRTs）存在的价值，然而，由于省级重建组的推迟部署，我们承受了极大的痛苦。推迟部署导致了在人员及资金如何组成，及由谁控制他们的活动等所有事情上的不一致。毫无疑问，如何组织并融合我们的军事行动，与我们完成任务的程度、伤亡能够最小化多少等等这些因素在军队内部层面是有直接的联系的。尽管如此，我们仍然在这个根本的挑战上争论不休。省级重建组只是一个例子，但是我们的问题在于：建立省级重建组的目的是为了更加呼吁美国对国力中所有要素的作用和任务进行一次自上而下地重新审视。